摘要：
来源邹城市万融实业开发2022年债权资产：中建一局投资运营公司法律合规部2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体邹城市万融实业开发2022年债... 
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来源邹城市万融实业开发2022年债权资产：中建一局投资运营公司法律合规部
2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体邹城市万融实业开发2022年债权资产的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，县城是城乡融合发展的关键支撑，也是扩大内需的重要引擎，推进以县城为载体的城镇化建设，对促进我国新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系都具有重要的意义。结合4月26日中央财经委第11次会议以及4月29日政治局会议等政策，基建下沉至县城的信号已经非常明确。本文拟就《意见》重点内容及今年县城基建投资的方向和模式进行分析解读。
基本结论：
1、县城是今年全面加强基础设施建设的重要方向，但基建在都市圈和大城市的基本面并未改变。
2、应当差异化对待县域基建，区分人口流入地和流出地跟踪不同类型基建项目，不是一刀切做增量。
3、县城城镇化增量重点在东部地区或都市圈周边的人口流入县城，本文梳理了重点投资区域的人口流入县清单和新型城镇化示范县清单作为参考。
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4、地方财政仍是县城基建的首要资金来源，应重点关注项目所在地政府性基金预算情况。
5、可通过与优质县级平台公司进行股权合作开拓县域基建投资运营市场。
一
县城新型城镇化政策演变
二十年来国家出台了一系列的政策鼓励、支持、引导县域经济的发展：
1、党的十六大第一次明确提出“壮大县域经济”，十六届三中全会（2003）又进一步强调“要大力发展县域经济”。2004年，十届全国人大二次会议提出：发展农产品加工业等农村非农产业，壮大县域经济。2005年，十届人大三次会议提出：发展乡镇企业，壮大县域经济。
在当时，县城作为农村与城市的连接点、乡镇企业的承载主体，在战略层面得到重视和关注。
2、2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。2016年《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出：加快培育中小城市和特色小城镇。具体包括提升县城和重点镇基础设施水平，加快拓展特大镇功能，加快特色镇发展，培育发展一批中小城市等。2017年《关于县域创新驱动发展的若干意见》指出：实施创新驱动发展战略，基础在县域，活力在县域，难点也在县域。并部署了县域创新驱动发展的八项重点任务。
这一阶段，县城成为我国快速城市化的重要抓手。
3、2020年6月，《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（“831号文”）要求抓紧补上新冠肺炎疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，并明确了一系列支持政策。2021年全国两会，《政府工作报告》明确提出“壮大县域经济”，强调“县域内城乡融合发展”，强调“提升县城公共服务水平”，强调“扩大县乡消费”等。2022年全国两会，《政府工作报告》再次明确“县域是重要发力点”，其中提出要“提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区”，意味着新型城镇化进入“提质时代”。
此时的县城角色更为多元，其既是新型城镇化建设的主体之一，是补短板、强弱项工作的“主战场”，也是乡村振兴战略实施的依托，还是公共服务均等化、实现共同富裕的载体。
从上述政策发展脉络分析来看，《意见》内容与当下阶段的政策思路一脉相承，并且措施更为具体、分类更为科学，对县城的定位并未“超纲”。因此，《意见》未改变我国目前城市化的基本思路。从内容来看，《意见》提出的“加快发展大城市周边县城”、“支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展……发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城”表述可以看出，大城市、都市圈仍将是基建投资重心，这一格局没有发生变化。
二
本轮县城基建的差异化策略
县城数量大、类型多，发展路径各不相同。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。《意见》提出要将全国县城进行功能定位，按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径：
《意见》对不同县城的定位
县城类别
发展要求
具体要求
大城市周边县城
加快发展
支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。
专业功能县城
积极培育
支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。支持边境县城完善基础设施。
农产品主产区县城
合理发展
集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。
重点生态功能区县城
有序发展
承接生态地区超载人口转移，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。
人口流失县城
转型发展
严控城镇建设用地增量、盘活存量，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
1、人口流入是县城基建投资的首要逻辑
此次《意见》提及“人口”次数高达22次。无疑，顺应县城人口流动变化趋势，成为县城发展必须正视的首要逻辑。在当下疫情反复背景下，很多人口流失型县城的财政状况更为严峻。如何妥善应对人口流失与县城发展困境，已不是人口流失型县域依靠自身能解决的，迫切需要从更高层面给予政策支持其转型发展。针对人口流失县城，《意见》提到“有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移”，未来通过人口流动，人口流入地县城的产业需求和公共设施需求增加，基建项目落地的机会更大。
《意见》指出，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。这意味人口流入地从趋势上会得到更多的财政转移支付，政策对基建的支持力度也会更大。
2、区位优势是县城基建投资的重要考量
从《意见》表述可看出来政策对不同区位县城的的支持力度：大城市周边县城（加快发展）、专业功能县城（积极培育）、农产品主产区县城（合理发展）、重点生态功能区县城（有序发展）以及人口流失县城（转型发展）。因此，大城市周边县城是《意见》首要重点关注的对象。
全国“百强县”“千亿县”超过七成毗邻中心城市或处于京津冀、长三角和粤港澳大湾区等重点发展区域周边，这足以说明城市群对县域经济的辐射和带动作用。因此，县域经济的长足发展，要跳出县域谋发展，统筹全局，着眼区位，借势造势，着力于县域与城市的联动关系。此类区域县城基建投资也应当与县城“积极融入城市群，拓宽县域发展空间”的发展定位相匹配，重点关注与大城市的快速交通连接、区域性物流基地、保障性住房等项目。
3、功能定位是县城基建投资的重要维度
我国不同地区各县域间自然资源、人口规模、经济水平、产业发展特征差异明显，因此区域禀赋是城镇化建设的出发点和落脚点。《意见》提出：“统筹发展和安全，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险。”
对于农产品主产区县、重点生态功能区县、人口流出县，其承担的生态保护、粮食安全、民生保障职能更为突出，基建项目也应围绕其定位展开，谨慎承接不符合政策定位及县城发展特色的项目类型。
三本轮基建可重点关注的县市
1、831号文的120个示范县
为强化示范带动，发改委831号文曾提出：“以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在湖北、长江三角洲区域、粤港澳大湾区和其他东中部都市圈地区，兼顾西部和东北地区，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。”上述120个县及县级市分布于24个省份，其中，东部地区58个、中部地区31个、西部地区21个、东北地区10个。浙江、江苏、广东、福建、山东均有10个县及县级市入选。据国家发改委有关负责人介绍，120个开展县城新型城镇化建设示范工作的县及县级市占全国县及县级市（1881个）的6%。示范名单中县的数量占2/3、县级市数量占1/3。从区位看，中心城市周边和有关省份初步编制完成的9个都市圈规划内的县城为81个，占示范数量的68%。此外，县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入。831号文的120个示范县名单如下：
我们认为，2020年发改委公布的120个新型城镇化示范县及县级市有望成为第一轮县城城镇化建设的主场。但从县城新型城镇化建设专项企业债券发行主体看，13个参与发行的区县中，示范县6个，占比46%，超过半数的发行主体并非示范县。所以县城城镇化建设并不局限于这120个新型城镇化示范县，其他符合《意见》要求的县城亦值得关注。
2、人口流入地县市
笔者统计了重点投资区域县市人口，以“常住人口-户籍人口=人口净流入”的方式筛选出其中人口净流入县市如下，其基建投资项目可重点予以关注：
重点投资区域人口净流入县市汇总
省份
城市群/都市圈
地市
县市
户籍人口（万人）
常住人口（万人）
人口净流入（万人）
江苏
长三角
苏州
昆山市
106.71（2020年末）
209.27（2020年末）
102.56
常熟市
106.41（2020年末）
167.72（2020年末）
61.31
张家港市
93.02（2020年末）
143.23（2020年末）
50.21
太仓市
51.05（2020年末）
83.12（2020年末）
32.07
无锡
江阴市
126.96（2021年末）
178.2（2021年末）
51.24
宜兴市
107.59（2020年末）
128.61（2020年末）
21.02
镇江
丹阳市
79.9（2020年末）
98.89（2020年末）
18.99
句容市
58.53（2020年末）
63.93（2020年末）
5.4
扬中市
28.1（2020年末）
31.56（2020年末）
3.46
泰州
靖江市
64.33（2021年末）
66.47（2021年末）
2.14
山东
山东半岛（省级）
青岛
胶州市
87.12（2020年末）
98.78（2020年末）
11.66
烟台
龙口市
63.36（2020年末）
72.99（2020年末）
9.63
威海
荣成市
64.7（2021年末）
71.43（2021年末）
6.73
潍坊
寿光市
111.02（2020年末）
116.34（2020年末）
5.32
滨州
邹平市
74.43（2021年末）
77.35（2021年末）
2.92
博兴县
50.53（2020年末）
50.81（2020年末）
0.29
广东
粤港澳大湾区
肇庆
四会市
43.2（2020年末）
52.65（2020年末）
9.45
江门
鹤山市
39.16（2021年末）
53.84（2021年末）
14.68
开平市
68.67（2020年末）
74.88（2020年末）
6.21
惠州
博罗县
95.09（2021年末）
121.2（2021年末）
26.11
惠东县
90.8（2021年末）
101.96（2021年末）
11.16
四川
凉山
西昌市
72.58（2020年末）
95.5（2020年末）
22.92
成渝
成都
都江堰市
62.05（2020年末）
71.01（2020年末）
8.96
崇州市
65.87（2021年末）
74.57（2021年末）
8.7
大邑县
50.68（2020年末）
51.6（2020年末）
0.92
江西
长江中游
南昌
南昌县
106.4551（2020年末）
145.25（2020年末）
38.7949
河北
京津冀
廊坊
三河市
74.74（2020年末）
96.5075（2020年末）
21.7675
云南
滇中（省级）
昆明
嵩明县
31.4011（2021年末）
41.1（2021年末）
9.6989
安宁市
28.69（2021年末）
48.6（2021年末）
19.91
四
县城基建的合作模式和资金来源
《意见》明确提出要建立多元可持续的投融资机制，根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案：
1、对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。
（1）地方财政资金。从《意见》提法来看，地方财政资金仍是县城基建的首要资金来源。在当前央地事财权分配模式下，土地出让收入及其带动的税收增长仍是地方基建资金的主要来源。因此，项目所在地的政府性基金预算情况应当予以重点关注。
（2）中央预算内资金。2020年中央创立了财政资金直达机制，中央财政把资金分配下拨后，省级财政部门要当“过路财神”，及时将资金全部下达到市县基层。2021年，直达资金规模达到2.8万亿元，其中分配给省级1万亿元，分配市县1.8万亿元。2022年《中央政府工作报告》提出：“中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持”邹城市万融实业开发2022年债权资产；“中央财政将加大对地方财力支持，补助资金直达市县”。中央准备大规模增加对地方的转移支付，并且将更多资金直达市县，充实市县的财政能力。未来中央财政直达机制有望成为县城市政建设资金的来源之一。
需要注意的是，一旦涉及中央财政资源，就将“市县”并提，也侧面说明国家对于县级政府能在多大程度上作为地方治理的主力并不明确，需要在实践中进一步观察。
（3）专项债。2022年4月财政部发布了《关于加快2022年专项债券发行使用工作的通知》，在延续3月29日国务院常务会议提出的“去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕”之要求的基础上，明确了今年新增专项债的发行节点，即6月底前完成大部分2022年新增专项债券的发行工作，并于三季度完成剩余额度的发行工作。今年的专项债发行工作指导文件将日期提前到9月份“扫尾”，无疑是要将来年的新增专项债额度下达时间进一步提前。这将对今年加速基建投资、以投资拉动经济平稳增长形成有效支撑。
2、对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。
（1）商业银行和政策性金融机构的贷款投放。根据国开行年报，2020年发放新型城镇化贷款2300亿元，涵盖县城补短板强弱项、城市更新、城乡统筹、产城融合等重点领域。未来政策性银行的贷款投放也有望加大力度。
（2）县城新型城镇化建设专项企业债券。早在2020年8月，发改委就印发了《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，目前已有江苏、四川、重庆、贵州等多地的地方国企通过该工具融得了项目建设资金。2022年以来，县城新型城镇化建设专项企业债券显著提速，据中证鹏元统计，2021年共发行14只，募集资金99.6亿元邹城市万融实业开发2022年债权资产；2022年1-3月发行15只，募集资金97.6亿元。其中，湖南和浙江两省共发行17只、120.5亿元，占比61%。此外，债券发行主体并不局限于示范县，13个参与发行的区县中，示范县6个，占比46%。
不过相比于专项债，此类债券期限短（通常为7年），且融资成本略高（年化利率为5%以上居多）。尽管对发行主体信用要求不高，但因还款仍属于“市场化”的偿还方式，故对项目本身有着较高的要求。目前该债券的应用区域集中在经济基础较好、人口密度相对较高的县城。
3、创新投融资方式，规范推广政府和社会资本合作模式，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。
（1）PPP模式。基础设施建设一直是PPP模式的主要应用领域。2021年开工建设的PPP项目达534个，投资额10429亿元，同比增加209亿元，增长2%，投资转化为物工作量保持增势。在省、市统筹进行针对县开展的新型城镇化建设项目或县级一般公共预算可支配财力能够承受的情况下，采用PPP模式进行建设，依然是社会投资人的优选标的。
（2）央企、平台公司合作，优势互补。《意见》提到“鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司。”《意见》在创新投融资方式这一节，并列提及央企及平台公司具有深意。县级平台公司作为县域发展建设主要载体，对县域发展更加了解，享受更多政策倾斜，在开展县域基建投资和乡村振兴方面具备相对优势，但可能会面临资金、人才、运营机制体系等诸多问题，无法独立承担大体量的县城基建。而央企具有资金、技术的禀赋优势，但对县域了解不足，容易造成项目推进难、实际成本高和运营成效差等难题。如通过设立合资公司或增资入股承担县城建设、运营任务，可在资金、模式上实现优势互补，为县城城镇化建设提供强大助力。
— END —
培训通知（点击课程标题查看详情）
关于举办“EOD引领多模式运作城镇环境基础设施建设和城市更新与片区开发实务操作高级研修班”的通知
5月14日-16日（线上视频）
关于举办“债务严监管形势下城市更新、片区综合开发‘两新一重’项目谋划与投融资实务培训班”的通知
5月14日-16日（线上视频）
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